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反行政壟斷立法初探

 
反行政壟斷立法初探
滄州電大  劉敏   河北銘鑒律師樓  姜濤
【內容摘要】
行政性限制競爭行為(更通俗的稱謂為“行政壟斷”)的本質是行政主體濫用或超越行政權力,限制、妨礙或排斥經濟競爭,是我國經濟體制由計劃向市場轉變過程中的伴生現象,是政府職能轉變和管理模式變革尚未完成的產物。現階段,形形色色的行政壟斷是阻礙我國市場競爭和經濟發展的頑疾。但現有的法律法規卻由于種種缺陷而不能有效制止這一嚴重危害競爭的行為。對于如何規制行政壟斷,筆者認為應將其納入反壟斷法的規制范圍,并對反行政壟斷立法提出了自已粗淺的認識。
【關鍵詞】
行政壟斷  立法現狀  缺陷   完善  建議 
【正文】
 
一、行政壟斷的概念和特征
長期以來,對于什么叫行政壟斷,學者們基于不同的視角,見仁見智。概括起來,大體有以下幾種定義方式:
  一是強調行政壟斷的行政性。行政性,也可以稱為行政權力性,即行政壟斷是行政權力運行或作用的結果。有學者認為,行政壟斷是具有行政屬性的壟斷行為,它是指由于政府機關的行政權力的作用而形成的壟斷。  二是強調行政權力與經濟的結合性。即利用行政權力干預經濟或者行政權力與經濟活動的結合。有學者認為,行政壟斷是指憑借政府行政機關或其授權的單位所擁有的行政權力,濫施行政行為,而使某些企業得以實現壟斷和限制競爭的一種狀態和行為。  三是強調行政壟斷的違法性。這主要體現在兩個方面,即行政權力的濫用和對競爭的非法干預。如有人認為,行政壟斷是指國家經濟主管部門和地方政府(政府及其政府部門)濫用行政權,排除、限制或妨礙企業之間的合法競爭。此外,我國《反不正當競爭法》第7條,亦將“濫用行政權力”規定為行政壟斷的最基本特征,可謂采用了這一界定方式。  此外,有學者認為,從立法技術需要的角度考量,上述定義方式及與之相應的定義,不同程度地存在著不夠嚴謹之處。因而主張,行政性限制競爭應當定義為:行政主體濫用或超越行政權力,限制、妨礙或排斥經濟競爭的行為。筆者傾向于這個觀點。
 
歸納起來,行政壟斷具有以下幾個基本特征:
(一)行政壟斷的實施主體只能是行政主體
行政壟斷的實施主體只能是行政主體,這是行政壟斷與經濟壟斷的一個本質區別。經濟性限制競爭行為的實施主體必須是市場主體,或者是“企業”,或者是“事業”,或者是我國法律中的“經營者”。在我國的有關論著及立法中,對行政壟斷的實施主體盡管表述略有差異,但大體上都使用了“政府及其所屬部門”、“國家主管機關和政府部門”、“行政部門”及“行政權力部門”等。這些表述無一例外地揭示了行政壟斷與國家行政機關相聯系的共性。
  (二)行政壟斷行為是行政權力的濫用或者超越
  行政權力的濫用或者超越是行政壟斷與經濟壟斷的又一個重要區別?!靶姓⒍喜煌誥寐⒍?,其優勢濫用表現為行政權力濫用。行政權力的優勢不同于經濟權力的優勢,它不為經營者所獨占,而為政府和政府部門所獨有?!斃姓⒍喜煌諦姓魈逡婪篩秤璧木彌叭?、對經濟活動所實施的組織、管理和監督,它是一種違反行政法的基本原則、利用行政權力對經濟生活的影響能力、非法干預經濟生活的行為,在法律性質上是一種典型的行政違法行為。
    (三)行政壟斷是對市場競爭秩序的破壞
  市場競爭是市場經濟的必然現象,現代經濟立法,必須?;ぞ赫臀ぞ赫刃?。行政壟斷與經濟壟斷的最根本的相同之處在于,它們都是對市場競爭的限制、妨礙和排斥。行政壟斷破壞市場的統一、侵害市場主體的合法經營權、損害消費者的利益、擾亂國家的行政秩序、干擾政治體制的改革,影響精神文明的建設。尤其應當指出的是,在目前我國經濟還不是很發達,經濟壟斷尚不突出,政府與經濟活動的聯系還很難割裂的情況下,行政壟斷的危害遠比經濟壟斷的危害更為嚴重和突出。
 
二、我國目前反行政壟斷立法缺陷
我國規制行政壟斷的法律不是沒有,而是已頒布的法律、法規不能有效地解決實際問題。總的來說,現行反行政壟斷的立法主要存在以下缺陷
第一,立法散亂、效力不高。現行反行政壟斷的規則分散在眾多的“條例”、“通知”、“暫行規定”和《反不正當競爭法》中沒有形成一個專門和完整的法律體系,而且其中大部分的規制文件是由國務院及其部委頒布的行政性法規、規章和政策性文件,法律文件效力層次普遍較低,這些法律文件會因為權威性不夠致使執行大打折扣。
第二,對行政壟斷的制裁力度不夠,當事人的救濟途徑不夠明晰。依照《反不正當競爭法》第30條的規定,政府及其所屬部門實施行政壟斷的法律后果只是“由上級機關責令其改正,情節嚴重的,由同級或者上級機關對直接責令人員給予行政處分?!?但是,這里的上級機關不是一個確定的機關,更不是一個確定的執法機關,這種規定不僅使當事人對法律后果有不可預見性,更嚴重的是可能會導致大事化小、小事化了,影響法律的權威性和效力。據統計,該法實施以來,還沒有一個行政壟斷行為被實施者的上級機關認真處理過。在當事人的救濟途徑上,有學者認為,從民事違法行為給行政壟斷行為定性,這種行為屬于侵犯被限制競爭的經營者的財產權益的行為,即屬于侵權行為的范疇,行為人應當承擔侵權責任。我國《民法通則》第134條規定的停止侵害、排除妨礙、賠償損失等承擔民事責任的方式同樣適用于不正當競爭行為的民事責任??鑾?,我國《反不正當競爭法》第20條第2款規定:“被侵害的經營者的合法權益受到不正當競爭行為侵害的,可以向人民法院提起訴訟?!幣蚨芎ζ笠悼梢醞ü袷濾咚系耐揪獨詞迪腫約旱娜ㄒ??;褂醒д咧賦?,反行政壟斷要確立平等觀,明確政府和任何公共團體可以依法從事經濟或“民”、“商”事活動,但是在市場關系、市場規律、公平競爭的要求面前人人平等。在從事此類活動時,它們有何違法行為,依法該承擔何種責任就承擔何種責任,譬如該停止侵害、排除妨礙就應當這樣做。但遺憾的是,在涉及行政壟斷的實務中,法院往往借口上級機關沒有處理而拒絕受理,或者在受理后駁回起訴。此外,由于很多行政性限制競爭行為都是以規章、條例這種抽象行政行為的方式進行的,而我國現行《行政訴訟法》卻排除了當事人對抽象行政行為提起訴訟的權利。因而,受害企業和消費者幾乎沒有可以得到救濟的途徑。所以,在將來的反壟斷法中,既要明確賦予受害企業和消費者提起民事訴訟的權利,又要完善行政立法。
第三,突出了行為的經濟性質,忽視了行為的行政性質。由于行政壟斷是依靠政府的行政權力形成的,并依靠行政組織和行政手段進行推動和運作,因而反行政壟斷立法與反經濟壟斷立法的側重點應有所區別。我國已有的反行政壟斷立法大多以經濟性的危害后果作為衡量懲處的標準,這與對經濟壟斷的規制并無二致。但是,既然行政壟斷的前提是行政權的濫用,由于行政行為的行使而引起企業壟斷或破壞了全國統一市場的形成,這說明行政壟斷是一種本身違法行為或狀態。所以,反行政壟斷需要行政法的完善,以與反壟斷法配合。
第四,缺乏獨立、權威的反壟斷執法機關。現行反行政壟斷的主管機構是工商行政管理部門,獨立性和權威性不夠,不符合反壟斷主管機構的客觀實踐要求。因為“反壟斷法與其他法律制度不同,與反不正當競爭法也不同,它的任務不僅是要同大企業集團或者壟斷企業限制競爭的行為作斗爭而且還得同政府濫用行政權力限制競爭的行為作斗爭,這就要求反壟斷的主管機構具有相當的獨立性和足夠的權威性?!蔽夜中蟹綽⒍匣谷范ㄎ夜ど絳姓芾聿棵?,工商行政管理部門既是執法部門又是各級人民政府職能部門,其人財物均受制于政府。執法機關不夠強有力、執法手段不夠行之有效,決定了其很難勝任如此重大艱巨的工作。
 
三、完善行政性限制競爭行為規制立法的幾點建議 
行政性壟斷在我國反壟斷立法草案中幾經刪減,但把行政性壟斷作為我國即將出臺的反壟斷法的重要組成部分,已是大勢所趨。由于現行關于反行政壟斷立法,存在著這樣或那樣的不足,筆者將對反行政壟斷立法談幾點粗淺的建議  
(一)、建立獨立、權威的反壟斷執法機關
建立獨立、權威的反壟斷執法機關,這也是對行政壟斷進行有效規制的前提。鑒于反行政壟斷與反一般非法壟斷具有很多共性,以及將這兩者合并規定于同一部綜合法之中并歸入同一執法機構和統一程序的可行性,該反行政壟斷執法機構也可以承擔反一般非法壟斷的任務。建議該機構可稱為“國家公平交易局”。由于我國地域遼闊,若將所有反行政壟斷事務集中于中央,則將使中央機構不堪重荷而損害執法的有效性,同時也會對行政壟斷糾紛中的當事人造成不便。因此,在具體設置上,我國應當設立中央與省、自治區、直轄市兩極機構。但為保證其獨立性,設在省、自治區、直轄市的機構統一歸中央機構領導,與中央各部委和地方政府無隸屬關系。在具體的管轄范圍劃分上,省級機關只受理本行政區域內的反行政壟斷案件,中央級機構則管轄跨省、自治區、直轄市反行政壟斷案件及不服省級機構裁決而請求復議的反行政壟斷案件。
(三)、完善法律責任健全法律救濟途徑
1、完善法律責任,增設對于行政主體內部直接責任人員的責任追究
 行政壟斷行為是侵犯被限制競爭的經營者的財產權益的行為,即屬于侵權行為的范疇,行為人就應當承擔侵權責任。根據我國《民法通則》的相關規定,作為行政主體應當以停止侵害、排除妨礙、賠償損失等方式承擔民事責任。由于行政主體本身代表國家,對其科以??罨蚍=鷸站渴竊詮蟻低襯謐?,起不到法律的懲戒和威懾作用。因此對于行政主體而言應增設停止行政性制競爭行為的責任、對相對人負有行政賠償責任。另行政主體內部直接責任人員是行政性限制競爭行為的決策者和執行者,只有加強行政主體內部直接責任人員的法律責任,才能對行政性限制競爭行為起到有效的震懾和懲戒作用。筆者認為,內部直接責任人員的法律責任形式應該包括內部的行政處分、經濟賠償責任甚至是外部的刑事責任。   
2、賦予訴權,加強外部監督
一是賦予被侵害的經營者的訴權?!〉本叩暮戲ㄈㄒ媸艿講徽本赫形趾κ?,可以向人民法院提起訴訟,要求行政主體承擔民事賠償責任。
二是賦予反壟斷主管機構提起訴訟的權力。為有效制止行政性限制競爭行為,應賦予反壟斷主管機構就抽象行政性限制競爭行為向人民法院提起訴訟的權力。此外,還應考慮建立民事公訴制度。所謂民事公訴制度是指反壟斷主管機構有權依法代表公眾對包括行政性限制競爭行為和經濟壟斷行為提起民事訴訟?!?/FONT>
   三是賦予企業和個人對所有行政性限制競爭行為提起訴訟的權利,使個人獲得“執法權力”。企業和個人分布廣泛,對行政性限制競爭行為反應敏感,能及時發現,受其影響最大,最有動力提起訴訟。賦予他們提起訴訟的權利可以有效彌補反壟斷執法機構執法力量的不足。
   
 
 
參考文獻:
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2、王保樹:《反壟斷法對行政壟斷的規制》,載《中國社會科學院研究生院學報》,1998年第5期。
3、張德霖:《論我國現階段壟斷與反壟斷法》,載《經濟研究》,1996年第6期。4、漆多?。骸噸泄綽⒍狹⒎ㄎ侍庋芯俊?,載《法學評論》(武漢),1997年第4期。
5、王保樹:《企業聯合與禁止壟斷》,載《法學研究》,1990年第1期。
6、方小敏;《對行政性限制競爭行為進行反壟斷法規制的再思考——歐共體法律制度及其啟示》載于《法學》,2005年第1期
7、程雁雷、李青武 :《試論我國反壟斷立法對行政性限制競爭行為的規制》
8、何茂斌:《論行政性限制競爭行為的法律規制 》
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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